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A atuação do Itamaraty nas temáticas de gênero

por Isabela Mendes e Kethlyn Winter


A Política Externa (PE) é definida como a ação de um ator no Sistema Internacional (SI) e é refletida nos demais atores desse cenário. Amado Cervo (2008), além de admitir a Política Externa como parte do estudo das Relações Internacionais, a coloca como responsável pela elaboração da agenda diplomática. Nesse sentido, a PE tem como objetivo a promoção de conteúdo e criação de diretrizes que visem a defesa dos interesses, valores e pretensões globais de um país para atuação da diplomacia (CERVO, 2008).

É importante salientar a atuação de atores no campo doméstico e sua influência na formulação da Política Externa Brasileira (PEB), pois “a política externa brasileira é formulada e conduzida num ambiente doméstico e internacional complexo e é fruto de coalizões de interesses de atores domésticos e internacionais com variada capacidade de influência” (HIST; LIMA; PINHEIRO, 2010, p. 24). Ainda que a PEB seja marcada por elementos de continuidade, conforme apontado por Cervo (2008), a diplomacia presidencial quebra essa constante. Isto pois atua como fator de mudança quando direciona os rumos da atuação externa do país em determinado período.

A transição dos governos petistas para os governos Temer e Bolsonaro tiveram uma significativa mudança na orientação da PE. Entende-se que houve uma mudança na orientação, no sentido mais extremo segundo a teoria de Hermann (1990). Isso pois, houve uma reorientação quanto aos assuntos e posicionamentos globais, além de uma alteração nos atores que formulam tal política (a exemplo do Ministro Ernesto Araújo que reafirma um posicionamento mais conservador na PEB). Para embasar a afirmação de que houve uma reorientação na PEB de Temer e que foi consolidada com o governo Bolsonaro, utiliza-se a perspectiva teórica de Charles F. Hermann (1990). Sua teoria aborda quatro níveis de mudança da política externa, que podem acontecer por influência de quatro agentes. Segundo o autor (1990), os quatro níveis de mudança do menor ao maior grau são:

  1. Ajustes: nesse primeiro nível, as mudanças acontecem devido a intensidade, adquirindo um caráter quantitativo. Logo, o que é feito, como é feito e por qual propósito continuam inalterados.

  2. Mudança de programa: as mudanças ocorrem no método ou significado dado ao objetivo ou problema de política externa. Tende a ser qualitativo e envolve novos instrumentos de política. Assim, altera-se o que é feito e como é feito, mas não muda o propósito pelo qual é feita a PE.

  3. Mudança de problema/objetivo: nesse estágio, o propósito é mudado. Isto pois, o objetivo ou problema inicial da política externa é substituído ou perdido.

  4. Mudança de orientação internacional: essa é a mais extrema forma de mudança na política externa. Envolve o redirecionamento de toda a orientação dos atores sobre assuntos globais. Portanto, os propósitos e as ações de política externa são alterados.

Hermann (1990) afirma que a mudança na Política Externa apenas ocorre com um processo decisório de mudança também dos policy makers. Toda mudança então, acontece de acordo com os interesses de grupos de coalizão predominantes, que podem refletir em consequências para outros países (HERMANN, 1990). Para apontar as mudanças da Política Exterior, é necessário que os policy makers realizem converções das diretrizes da PE. Dessa maneira, a transformação pode ocorrer pela: (i) direção do chefe de Estado, por motivos de imposição da sua própria visão na formação da política externa; (ii) por alteração burocrática, por meio da consolidação de um novo grupo político relevante, responsável pela burocracia do Estado; (iii) pela reestruturação doméstica, proveniente da mudança de grupos influentes na política externa, geralmente a elite em busca da defesa de seus interesses; (iv) e por choques externos, referente aos fenômenos internacionais que podem influenciar na PE de um país (HERMANN, 1990).

Em resumo, a reorientação internacional envolve mudanças em diversas áreas temáticas no que tange o relacionamento do ator com as entidades externas. Normalmente, a reorientação envolve mudanças no alinhamento com outras nações ou na atuação do país dentro de um alinhamento (HERMANN, 1990). Assim, busca-se pela teoria, concluir como a reorientação da PE influencia no comportamento brasileiro em atuar no SI. Aplicando essa teoria ao atual governo, a atuação conservadora do governo Bolsonaro se dá pelo alinhamento com países mais conservadores. Tal conservadorismo ultrapassou as barreiras domésticas, pois há reflexos dele na PEB no que diz respeito à atuação dos diplomatas em foros internacionais com o que se configura como conceito de “gênero”. O Brasil é direcionado, portanto, a entender que “gênero” equivale ao “sexo biológico” (FOLHA, 2019; HAJE, 2019), sendo um retrocesso nos Direitos Humanos, votando ao lado de países conservadores nessa seara.

Neste momento, nos atentaremos para as questões de gênero nos âmbitos internacional e nacional. Historicamente analisando o tema “gênero” no SI e a posição do Brasil, é sabido que no âmbito das Nações Unidas, desde sua criação em 1945, existe a Comissão para a Situação das Mulheres, que se tornou realidade graças à proposta brasileira de separar uma comissão de mulheres na primeira sessão da Assembleia Geral da ONU. Porém, os diálogos nesse espaço variaram de acordo com os avanços das lutas feministas. Por exemplo, durante a Guerra Fria, a descolonização influiu na emergência das questões internacionais das mulheres, influenciando os países a discutirem o acesso delas à educação, saúde, mercado de trabalho, entre outros. Depois, nos anos 1960, essa ideia foi ampliada com o entendimento de que há diversas formas de discriminação contra a mulher, o que fez com que a Comissão criasse a Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher. Já nos anos 1970, a discussão atingiu novos patamares de profundidade com o debate entre as mulheres do Norte e do Sul Global, evidenciando as diferentes realidades das mulheres no mundo e suas diferentes necessidades (GARCIA, 2019, p.24). A importância da Comissão para a Situação das Mulheres das Nações Unidas e de todas as demais convenções internacionais (México, 1975; Copenhague, 1980; Nairobi, 1985; Pequim, 1995) sobre o tema é a contribuição para a formulação de um consenso sobre o que é gênero (GARCIA, 2019, p.25)

Pensando em Brasil, o Itamaraty é o principal órgão responsável pela formulação de Política Externa do país e este é majoritariamente masculino. Salomón (2016) explica que uma política externa sensível ao gênero é a que visa combater a discriminação e a violência de gênero por meio de ações como: assinatura de tratados internacionais e debates em foros multilaterais sobre igualdade de gênero. Até 2017, o Brasil se posicionou e assinou todos os tratados internacionais para garantia dos direitos das mulheres. Vale ressaltar que a participação ativa do Brasil em foros internacionais sobre gênero se iniciou apenas nos anos 1990 com a redemocratização, pois durante a Ditadura Militar além da dinâmica militar patriarcal do ambiente doméstico, acreditava-se que com o desenvolvimento econômico, automaticamente a situação das mulheres melhoraria, não lançando nenhum esforço para a promoção da igualdade de gênero. Essa crença foi a posição oficial do Brasil nas conferências sobre os direitos das mulheres na Cidade do México em 1975 e em Nairóbi em 1985 (ARAUJO, 2017).

A presença dos movimentos feministas nos espaços de diálogo político aumentou após a redemocratização, e em 1988 a Constituição adotou a observância dos Direitos Humanos como princípio. No ambiente externo, o Brasil adotou a posição de Estado defensor dos Direitos Humanos, endossando tratados sobre o tema e reconhecendo os direitos das mulheres se comprometendo com a eliminação de todas as formas de discriminação e violência de gênero. A Convenção de Belém do Pará; a Declaração e a Plataforma de Ação de Pequim, adotadas em 1995; e o Protocolo Facultativo da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, assinado pelo país em 2001 e ratificado pelo Congresso Nacional em 2002, ilustram isso (ARAUJO, 2017).

A Conferência de Pequim de 1995 - IV Conferência Mundial sobre as Mulheres - é um marco que merece destaque nesse novo paradigma de política externa pela elaboração de um Relatório Geral sobre a situação da mulher no Brasil, além de ter sido nela que se articulou uma atuação institucional da perspectiva de gênero. Inclusive, feministas brasileiras, não necessariamente parte do corpo diplomático, puderam participar da Conferência. Nela, o Brasil teve voz ativa liderando muitas questões e o posicionamento final foi de que a plena igualdade de gênero contribuiria para o avanço da democracia no país (ARAUJO, 2017; GARCIA, 2019).


Ao entender que os direitos das mulheres também são legíveis como direitos humanos desde a Conferência Mundial dos Direitos Humanos em Viena (1993), a Conferência em Pequim (1995) apostou em trazer ações concretas seguindo três conceitos discutidos dentro do consenso internacional. Primeiro, passou a usar na gramática internacional a noção de empoderamento feminino – que consiste em realçar a importância que a mulher tem em deter o controle do seu próprio desenvolvimento, de acordo com o próprio documento. Segundo, trouxe a ideia de “igualdade de gênero” como uma proposta a ser refletida por todos os parâmetros institucionais possíveis (GARCIA, 2019, p.26).


Nesse contexto da Conferência de Pequim se insere e populariza o conceito de transversalização de gênero que Baden e Goetz (1999) conceituam como: procedimentos e mecanismos dentro das organizações – particularmente instituições públicas e governo – para estabelecer as questões de gênero em todos os estágios de construção de política, do desenho à implantação. Para Labrecque (2010), a transversalização de gênero não é apenas práticas que buscam desenvolvimento comum, mas também uma teoria que possibilita compreender o mundo através das relações de gênero. Charlesworth (2004) analisa que a definição de gênero pode ser ampla ou restrita e que isso abre espaço para utilizações oportunistas do termo.

Nos anos 2000, sob o governo de FHC, num contexto de liberalização econômica, o Brasil contribuiu para a sessão especial das Nações Unidas sobre mulheres, a Women 2000: Gender Equality, Development and Peace for The Twenty First Century (Beijing +5), com um relatório de 76 páginas e continuou respondendo às demandas internacionais sobre gênero. Porém a interseccionalidade do gênero, isto é, sua relação com raça e classe, foi pontuada apenas durante os governos Lula, com a compreensão da feminização da pobreza e dos desafios específicos dos países periféricos no tocante à gênero (GARCIA, 2019, p.33-35).

Durante os governos Lula (2003-2010), percebeu-se a possibilidade de o Brasil emergir como uma potência regional na configuração multilateral do SI. Duas vertentes surgiram então: o alinhamento com os Estados Unidos e alguns Estados europeus; e o que é chamado de construção de uma rede de “terceiro-mundismo” (FLEMES, 2010). A fim de ampliar sua projeção internacional, a PEB foi politizada, além de pluralizar e multiplicar seus atores, focando na Cooperação Sul-Sul (CSS) e nos países da África (HIRST; LIMA; PINHEIRO, 2010). Essa estratégia da PE abrangia temáticas sociais de combate a desigualdade no âmbito internacional por meio da ação da diplomacia de cúpula – que havia ganhado maior destaque desde 2003 - atribuindo um caráter mais popular ao assunto (HIRST; LIMA; PINHEIRO, 2010).

Sobre a integração regional é importante notar que o Uruguai institucionalizou demandas consulares sobre a questão de gênero no Primeiro Plano Nacional de Igualdade de Oportunidades e Direitos (2007) e buscou reestruturar os planos de ação do Mercosul (GARCIA, 2019). Ademais, de 2003 a 2015 houve avanço significativo no número de mulheres diplomatas em cargos de chefia do Itamaraty, consequência das diretrizes do novo governo, com a criação da Secretaria de Políticas para as Mulheres e a participação ativa nos foros multilaterais. Como bem analisado por Garcia:


Nos posicionamentos oficiais nacionais, a igualdade de gênero e o fortalecimento do papel das mulheres tornaram-se objetivos a serem alcançados por meio da consideração complementar de elementos de direitos humanos e de desenvolvimento e a garantia de direitos para as mulheres destacou-se não como uma consequência natural do desenvolvimento, tal como era tratada nos governos militares, mas sim como um tema a ser considerado em seu processo (GARCIA, 2019, p.30).


O governo Dilma (2011-2016), manteve as políticas iniciadas no governo Lula, ainda que com menor ativismo e dinamismo nas questões de PE e com relação aos países da África. As relações internacionais do governo passaram de um momento de ascensão para de declínio (CERVO; LESSA, 2014). O desaquecimento da PE pode ser observado na agenda internacional presidencial, que tem menor fluxo de viagens para além das oficiais, no primeiro ano de governo - se comparado com o anterior. Vale destacar que com a ascensão de Dilma à presidência, as esperanças de igualdade de gênero foram renovadas com a simbologia da primeira presidenta do país (SARAIVA, 2014).



FONTE: Cornetet, 2014, p.120.



Depois, o governo de Michel Temer (2017-2018) ainda que curto e com toda a questão sobre sua legitimidade, foi bastante ativo em assuntos internacionais, a começar pela substituição do ex-Ministro das Relações Exteriores, Mauro Vieira, para o senador José Serra, do PSDB. O ex-presidente, apesar de apontar a PE do governo anterior como ideológica, aplica novas diretrizes para a PEB pautadas em seus ideais partidários, não garantindo a neutralidade e tradicionalidade prometidas (MIRANDA, 2019). Nesse sentido, o Brasil volta-se para o Ocidente, numa narrativa de aderir ao globalismo que permeia o mundo (MIRANDA, 2019), além de que foram adotadas novas abordagens de estratégia internacional, com foco nas pautas comerciais e na postura anti governo Maduro, na Venezuela. Em termos de Direitos Humanos e das mulheres não houveram retrocessos mas também não foram vistos esforços para avanços (MOREIRA, 2020).

O governo Bolsonaro (2019) tem como base um projeto neoliberal e com um caráter conservador. Sua atuação no cenário internacional tem sido expressiva principalmente no que tange a diplomacia presidencial - neste momento, destaca-se o papel da mídia nas questões internacionais. Os ideais neoliberais e conservadores deste governo têm garantido um novo alinhamento do Brasil com o SI. Houve mudanças nas prioridades das agendas, reflexo das ideologias e do que pode tornar-se uma nova diretriz da PEB.

No atual governo, a PE brasileira está retrocedendo em termos de autonomia a altivez do país. Além da mudança de postura comercial com a China, do abandono da equidistância em relação ao conflito árabe-israelense, da despriorização das relações regionais e do distanciamento dos BRICS, a postura brasileira nas Nações Unidas abandonou os princípios de Direitos Humanos, tradicionais na diplomacia desde a redemocratização (MOREIRA, 2020; RODRIGUES, 2019).

O Ministério da Mulher foi renomeado para “Ministério da Mulher, da Família e Direitos Humanos”, cuja ministra adotou o uso do termo “ideologia de gênero”, desmerecendo toda luta feminista anti patriarcal histórica no país. Leonam Cunha (2020) nomeia isto como antipolítica de gênero, a qual surtiu efeitos a nível internacional, mais especificamente, nas Nações Unidas, ao vetar resoluções que utilizavam o termo gênero, apoiando países cujos governos foram denunciados por graves violações de Direitos Humanos, como é o caso da Arábia Saudita. Na 41ª sessão do Conselho de Direitos Humanos da ONU, o discurso do Brasil afirmou que “gênero” é sinônimo de “sexo”, e portanto deveria ser entendido pelas definições biológicas.

O que explica esse retrocesso na política brasileira é o neoconservadorismo. Sobre isso, a autora Petchesky (1981) argumenta que o que difere o neoconservadorismo das outras ideologias conservadoras e de direita são as questões sexuais, reprodutivas e da família, o que no caso brasileiro se comprova com os discursos de ódio às feministas e aos LGBTQ+. A ascensão da extrema direita ao poder - com discursos racistas, machistas e homofóbicos - não é exclusividade do Brasil, é um fenômeno mundial que pode atrasar muito a governança global nas questões de Direitos Humanos e de gênero. Por isso, a importância de se discutir tais temas domesticamente e nas Organizações Internacionais e Regionais. Nesse sentido, o Brasil retrocedeu em questões de Direitos Humanos e de gênero, e vale observar que esse posicionamento é arriscado, visto que a desigualdade de gênero causa insegurança no SI e tratar sobre essa temática contribui para pôr fim a hierarquização patriarcal na esfera internacional.


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